来源: 紫荆网 作者:庄芮 太平 姜舰
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[提要]上海自由贸易试验区运行至今不到一年的时间里，全国有20多个省市争先恐后地申报所谓“自贸区”（实为“自贸试验区”）。
2013年9月以来，随着中国（上海）自由贸易试验区的正式挂牌，“自贸区”一词成为各界热议的话题。然而，有关中国（上海）自由贸易试验区，通过近一年来的运行，至少有三个方面的问题值得深思。
自由贸易试验区不应简称“自贸区”
早在2008年5月，商务部、海关总署就联合发文（商国际函[2008]15号），明确区分了“自由贸易区”（FTA）和“自由贸易园区”（FTZ）的不同概念。该文指出：“根据世界贸易组织的有关解释，所谓‘自由贸易区’，是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。‘自由贸易区’是签署自由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的某一部分”，“‘自由贸易区’对应的英文是FREE TRADE AREA（FTA）”；“在国内一些公开发表的文章、内部工作文件和媒体报道中，常常出现另一种“自由贸易区”的提法，其对应的英文为FREE TRADE ZONE（简称FTZ，‘自由贸易园区’），指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，类似于世界海关组织的前身——海关合作理事会所解释的‘自由区’”，“我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经济功能区都具有‘自由贸易园区’（FTZ）的某些特征”。
因此，按照国际通行规则，“自贸区”其实是“自由贸易区”（FTA）的简称，主要指主权国家或单独关税区之间签订自由贸易协定所涵盖的跨境区域，如2010年中国与东盟国家初步建成的“中国－东盟自贸区”（CAFTA）。由于中国（上海）自由贸易试验区是我国关境之内的部分领土，只是为进一步推进改革开放、实践体制创新而设立的特殊区域，故此不应该简称为“自贸区”，而应谓之“试验区”或“自贸试验区”更为适宜。
自贸区贸易便利化和优惠措施将带来显著的客流和货流积聚效应。
给予外资“准入前国民待遇”
中国（上海）自由贸易试验区的体制创新重点体现在外资管理、金融改革、服务业开放等领域。以外资管理为例，在试验区内，中国外资管理制度重点围绕“负面清单管理模式”和“准入前国民待遇”开始尝试新一轮变革。
所谓“负面清单”，就是将我国不予开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确告知哪些领域和行业是限制或禁止外商进入的。截至目前，中国（上海）自由贸易试验区已相继公布了“2013版负面清单”和“2014版负面清单”。两版负面清单的及时发布，显示出我国上海自由贸易试验区扩大开放的决心。
在开列负面清单的基础上，中国（上海）自由贸易试验区突破我国自2004年以来实施近十年的外资“核准制”，给予外资“准入前国民待遇”，即投资者若在负面清单所列项目之外的领域进行投资，将不再需要审批手续，而只需备案即可。投资者在取得企业名称预先核准后，登陆自贸试验区外商投资一口受理平台在线填报，并对备案告知事项作出承诺。按照规定，投资者在线完成申报后，备案机构将在1个工作日内予以备案。
自贸试验区面临的挑战与困境
中国（上海）自由贸易试验区运行至今不到一年的时间里，全国有20多个省市争先恐后地申报所谓“自贸区”（实为“自贸试验区”）。近期，此类申报遭遇“暂缓”，原因主要有两个方面——
首先，各地一哄而上，争抢申报所带来的特殊政策，却并未真正领悟中央设立中国（上海）自由贸易试验区的核心意图。中国（上海）自由贸易试验区重在为新一轮改革开放“试水”，是中国深入推进体制改革、进行制度创新的“试验田”，是“攻坚之石”，而非“政策洼地”。
其次，中国（上海）自由贸易试验区的创新探索刚刚开始，当前仍然面临推进问题。从挂牌至今的情况看，中国（上海）自由贸易试验区的挑战与困境包括：
第一 、“负面清单”需要完善。中国（上海）自由贸易试验区2013年首次发布“负面清单”时就有一条说明：“根据外商投资法律法规和自贸试验区发展需要，负面清单将适时进行调整”，这意味着我国公布的“负面清单”是动态变化的。“2014版负面清单”在“2013版”的基础上已有完善，但仍存在三个问题：一是负面清单较长，特别管理措施由原来的190项，减少到139项，虽长度大幅缩减，但多为合并或分类调整，实质性取消14条，仍令外商投资企业感觉开放度不够；二是负面清单部分内容表述模糊，21项限制内容无具体限制条件，政策透明度不足，如第13项规定“限制投资硫铁矿开采、选矿，以及硼镁铁矿石开采”，第21项规定“限制投资大米、面粉加工”都并没有说明如何限制、有哪些具体限制条件，在执行的过程中容易把限制的内容变为禁止性内容或者达不到限制的效果；三是按照《国民经济行业分类及代码》编制，那些新兴行业找不到对应类别，无法出现在负面清单上，未来可能存在风险。
第二、保障体系建设亟待完善。上海自由贸易试验区在金融领域的大胆创新包括进一步推动利率市场化，但目前若仅靠区内少量服务机构和企业的商业活动及资本规模，实现利率市场化的难度较大。同时，试验区内产业相对单一、服务内容相对集中，如果没有政策性金融配套措施，将会加剧区内经营机构的困难。此外，信用管理也是个问题。试验区内尚未形成覆盖所有部门的实时互联信用数据交换体系，相关信用、信托市场化发展滞后，商业信用短期内难以成为试验区内经营机构之间商业活动的规范载体，加之试验区本身为了简化审批流程，取消了公司注册资本下限，简化了验资手续，区内企业的信用管理面临挑战。
第三、实现与区外无缝对接尚需时日。中国（上海）自由贸易试验区的有效运转，离不开与区外的顺利衔接。但从目前看，试验区作为“先行先试”的特殊区域，其管理体系主要以行政扁平化管理、市场机制主导为特色，因此行政上较区外管理层级相对简化，区内“一站式”行政服务模式与区外各部门独立管理的模式之间也存在差异，为此，需要试验区与区外相关行政机构之间明确行政协调机构和流程，尽可能排除因为管理层级、管理模式的差异影响区内经济外溢。
第四、试验区经验推广复制不易。中央设立中国（上海）自由贸易试验区并允许其体制创新的初衷，在于借助试验区的大胆尝试，总结可复制、可推广的经验，发挥示范带动作用，最后推广至全国。时近一年，上海自贸试验区各领域的创新探索都还不够成熟，更远未达到“可复制、可推广”的程度。
由上可见，中国（上海）自由贸易试验区所代表的我国新一轮改革开放才刚刚拉开序幕，这场“攻坚战”绝非一蹴而就，更不能盲目“铺张”。
（ 作者简介 庄芮：对外经济贸易大学国际经济研究院副院长、教授、博士生导师；太平：对外经济贸易大学国际经济研究院讲师；姜舰：对外经济贸易大学国际经济研究院博士生。）
