来源: 人民网(北京) http://news.163.com/14/0728/18/A28RMG48000146BE.html
广东人多地少，特别是珠三角地区，经过改革开放30多年的快速发展，建设用地供需矛盾日益突出。统计显示，珠三角9市平均土地开发强度已达16%，其中深圳、东莞等市已超40%，粗放的土地利用方式已难以为继。为此，2009年，国土资源部特别给予广东“三旧”改造优惠政策，以广东为试点，积极探索土地利用的转型升级。
6月15日，在广东全省城镇化工作会议上，中共中央政治局委员，广东省委书记胡春华提出珠三角和粤东西北地区的城镇化要从实际出发，珠三角城镇化发展的关键在于提高质量，要用足用好“三旧”改造政策，破解城市建设的土地瓶颈，推动城市转型升级。粤东西北地区要抓好扩容提质，推动地级中心城市做大做强，集中资源投入新区建设。
改造面积逐年下降 “三旧”改造遇瓶颈
“三旧”改造是国家给予广东的特殊优惠政策，对于土地资源紧缺的珠三角来说，对利用效率低、布局不合理、功能不完善的旧城镇、旧厂房、旧村庄用地进行再开发、再利用，不仅是提高用地效率，腾挪出新的发展空间，而且有拉动投资稳增长、推动产业转型升级等综合效益。
据了解，“三旧”改造实施近5年来，广东全省共完成改造项目3065个，改造面积15.75万亩，正在实施改造项目3767个，改造面积21.59万亩。其中，珠三角完成改造9.44万亩，占全省的59.18%，仅广州、深圳、佛山、东莞等地即完成改造面积5.57万亩，分别占珠三角和全省的59%和35.36%。
广东省国土资源厅有关负责人介绍，利用“三旧”改造的特殊政策，广东也创新了多种改造模式。如佛山创意产业园项目，由市场投资主体收购多宗土地集中实施改造；深圳市光明新区清怡小区综合整治项目，由政府出资实施旧城镇综合整治改造；阳江市名扬国际广场项目，由政府收回土地后引入市场主体实施改造；广州联合交易园项目，由原土地使用权人自主实施升级改造；佛山市禅城区东华里改造项目，由政府与市场相结合以“毛让净交”方式实施改造等。
该负责人表示，从已完成的项目看，“三旧”改造大大促进了节约集约用地，已完成项目平均容积率由改造前的0.66提高到1.5，节约用地约7.1万亩。 广东经验也获得国家高度肯定，并开始逐步推广。
用地观念不变依赖土地财政 “三旧”遇障碍事出有因
广东“三旧”改造的成绩和经验获得了国土资源部的肯定。不过，随着一些较易操作的项目陆续完成，剩下的往往是难啃的“硬骨头”。
统计显示，目前，广东全省已标图建库“三旧”用地416万亩，约占全省建设用地总量的15%，但全省已完成改造的面积仅占416万亩的不足4%。而在“三旧”改造的主战场珠三角，具备改造条件的“三旧”用地就多达240万亩，相当于珠三角建成区面积的40.7%，但目前已完成和正在改造的面积不足总量的10%。从数据来看，完成改造面积呈逐年下降趋势。
广东省国土资源厅上述负责人分析，目前广东省“三旧”改造之所以进度放缓，主要有几方面原因。
“首先，一些地方的用地观念还没有转变过来，往往因为方便而喜欢用新增用地。”再加上近年用地计划指标逐年增加，指标使用相对宽裕，导致各地在推动“三旧”改造方面动力不足。
“此外，部分市县尚未完全摆脱对土地财政的依赖也是一个重要因素。”他介绍，广东省“三旧”改造政策鼓励原土地权利人自行实施改造，可采取协议出让方式供地，按照地级以上市的有关规定补缴地价，而补缴地价往往比招拍挂的价格低；此外，“三旧”改造更多地让利于改造者。因此，政府在当中直接受益不多，土地出让收入会受到影响。
该负责人还谈到，旧城镇、旧村庄改造往往牵涉到众多权利主体的权益，这也严重影响了改造工作的推进。此外，改造成本高、审批耗时长、配套政策仍须完善等因素，也拖了“三旧”改造的后腿。
据了解，根据中央精神，下一步我国将切实提高城镇建设用地利用效率，严控增量，盘活存量，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。因此广东省必须尽快破除上述障碍，以加快推进“三旧”改造进度。
为此，广东省国土资源厅计划进一步完善相关配套政策，提高行政审批效率，并考虑对建设强度达到一定比例的地级以上市，逐步减少土地利用计划指标分配，形成指标约束和倒逼机制。有消息称，广东省政府将与各市签订“三旧”改造责任状，督促各市加快推进“三旧”改造。
粤东西北扩容提质 特色发展避免“千城一面”
7月21日，广东省统计局发布的《改革开放三十五年广东发展实现若干重大跨越》指出，过去35年，广东城镇化进程取得历史性巨大成就，城镇化水平接近70%。此前，胡春华在全省城镇化会议上的讲话中指出，珠三角常住人口城镇化率达到83.84%，而粤东西北地区只有48.3%。同时，他在讲话中明确，到2020年，广东常住人口城镇化率要提高到73%。如何达到这个目标？粤东西北地区的责任重大。
胡春华指出，粤东西北地区城镇化的突出问题，是中心城市不大不强，解决这一问题的重要抓手就是地级市中心城区扩容提质。粤东西北地区城镇化比较落后，市、县、镇都需要加强，但当前最需要发展的是中心城市，只有在一段时间内集中资源，才能实现地级市扩容提质的目标。
当前国家正推出优惠政策鼓励新型城镇化建设，对于粤东西北地区普遍存在城市规模偏小，农村地区发展又严重落后于城区，城市中心区辐射能力偏弱等问题，应该如何突破？
广东省政府发展研究中心广东城镇化发展战略课题组在调研中指出，粤东西北要因地制宜利用比较优势，实现各自的发展定位、资源共享和集聚效应。粤东建设潮州-汕头-揭阳资源共享、一体化融合发展的特色城市群，加强与珠三角地区经济合作，建设国家海洋产业集聚区，重要能源基地，临港工业基地和潮汕文化之都。粤西建设湛江-茂名-阳江临港经济带，加强与珠江口西岸各市合作，打造国家级重化工业基地，海洋经济发展增长极，先进制造业基地和统筹城乡发展示范区。粤北建设可持续发展的生态经济区，低碳发展示范区以及国家文化和旅游产业集聚区。
在保持“特色发展”、避免“千城一面”的同时，广东城镇化发展战略课题组指出，还需要完善农地流转、征用、补偿制度。在被征地农民、政府和开发商之间合理分配土地增值收益，对本省进城落户农民，以原有土地承包经营权、宅基地使用权、林地经营权和集体收益分配权为基础，赋予更多财产权利，引导农民持“证”或持“股”进城。推动农村产权交易公开、公平、公正、规范运行，尽可能节约高效利用土地，合理满足工业化和城镇化的土地需求，切实保障农民的合法权益。
据了解，关于粤东西北地区的扩容提质工作，2013年广东省已作了专门部署，省政府制定了扩容提质的5年行动计划，粤东西北12个市的新区规划都获得了批准。
城镇化警惕对农民土地的最后剥夺
据西南财大发布的《城镇住房控制率及住房市场发展趋势2014》显示，2013年我国城镇住房空置率达22.4%。由此，国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏提出，城镇化的发展不是一味地发展房地产，中国国情也不允许用太高的房地产面积支撑城镇化。
广东省房地产行业协会专家委员会委员黎文江指出，按照国际标准，广州目前只有600平方公里的可使用空间。面对严峻的土地资源形势，只能通过“三旧”改造要空间。同时，广州房价中50%的是土地价格，这也给广州的征地拆迁、“三旧”改造带来更大挑战。
土地、房价，再次成为城镇化进程中绕不开的话题。中国社科院学部委员张晓山认为，新型城镇化最后的关注点还是农民的土地问题。
张晓山认为，如果按照现在布局的话，我国60来万行政村合并到10多万个农村社区就够了，这意味着50万个农村行政村就要被消灭了。“50多万个村庄消失，产权确权、组织的发育要重新考虑。乡村治理结构，过去形成一整套正式的制度和非正式制度的安排都要打乱了，这方面的问题必须要慎重”。
张晓山认为，这个过程必须是渐进的，不可操之过急，不能光考虑楼房，考虑专业大户搞农庄，还要考虑几亿小规模兼业农户的需求，而这部分人往往也是农村最弱势的。若过于激进地追求城镇化率而忽视了这群人的利益，城镇化很有可能变成对农民土地的最后剥夺。
“三旧”改造地市亮点
佛山大沥：产城人融合 推动城市两轴发展
7月11日，广东省政府办公厅公布的文件显示，佛山市获得2013年度“三旧”改造考核一等奖。另有资料显示，佛山的人口城镇化率已达到94.1%，是全国城镇化水平最高的区域之一。同时，佛山各区镇的“三旧”改造成绩亦可圈可点，此处以大沥镇为例。
大沥制定了“三旧”改造“321”发展战略，2014年上半年，全镇正在整合推进的重大“三旧”改造项目有40项，用地总面积达到4300多亩，计划投资总额400多亿元。
目前，已建成的重大“三旧”改造项目包括：宝盈广场、中盈广场、华亚国际金融大厦、广佛智城一期等。千灯湖北延南北“城市轴”和广佛路东西“产业轴”两条轴线就是大沥镇“旧改”工作的重点区域。目前，南北轴线上共有改造项目15个，总用地面积达到2700多亩。东西轴线上的世贸纺织市场改造、环宇铝厂改造等项目正在实施整合和招商工作。在这两条轴线上，开年至今的报建量已经达到260万平方米，至今年底报建量有望突破300万平方米。
据了解，未来大沥将按照“城市建设带动、重大项目驱动、文化魅力引领”的三大发展思路，构筑“一脊崛起，两翼齐飞”的发展布局，全力推动“产城人”融合。
