日期：[2013年8月7日] 版次：[AA16] 版名：[特别报道] 稿源：[南方都市报]
强镇扩权
总顾问：国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁
我国目前只有661个市，数量比较少，可以扩大市的范围
中国新一轮城镇化进程无法忽视基层城镇格局的生长变迁。
在改革开放的发展洪流中，许多默默无闻的小城镇伴随着外来人口的迁徙和工业化步伐的加速推进不断发展壮大，成为区域版图中的明星镇。然而，受到城市管理体制的束缚和制约越来越明显，东部许多经济强镇甚至出现“县吃乡镇”、“小马拉大车”的情况。
过去十年来围绕着县政府“放权”、镇政府“扩权”，不断博弈和变迁，总体方向是在合理确定事权和财权的基础上，增强小城镇政府的公共服务能力和城镇化建设能力。但即使在目前“强镇扩权”风生水起的情况下，这些经济强镇仍存在“饥渴”，希望获得更多制度保障。强镇扩权改革也曾出现反复，显得步履维艰。
新型城镇化将进一步推进城市行政管理体制改革，我国自1993年以来一直未曾调整的设市标准有望松动，一批具备条件的小城镇和边境口岸地区将晋级城市获得更为广阔的发展空间。
非独立财权下的“小马拉大车”
根据目前行政管理体制，乡镇没有独立财权，其税收大部分被上级政府“抽走”，这已成为众多乡镇发展的最大瓶颈。
浙江嘉善县姚庄镇，2007年上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。千里之外的河南也不例外。“公共财政经费紧缺，让我们没钱修路，百姓生活不方便，更不要说招商引资”，河南新乡长垣县魏庄镇党委书记史振彬告诉记者，“上级不拨款，我们只能负债修建，现在镇里有很多外债”。
魏庄几乎没有土地收益，其财政收入主要依靠企业税收。吸引企业，就需要好的基础设施配套，而修建基础设施，则需要大量资金，这陷入了循环。“如果财政不上缴，镇里的收入基本还能维持自给自足”，史振彬说。
像姚庄、魏庄这样的特大镇，在全国数不胜数。其强大的税收并没有为本地带来更多福利，而是流向了城市。
2008年，我国财政收入千强镇，平均财政收入为4 .75亿元，而其平均财政支出仅为2.43亿元，支出仅占收入总量的51%，半数收入被上级政府“无偿拿走”。
权责不对等也限制了镇级政府提供公共服务的能力。
目前大部分乡镇机构仍是农村模式设置。小城镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。
而由于编制限制，公共管理也成为问题，在广东、浙江等地的特大镇中尤为普遍。国家发改委的调研显示，目前很多特大镇的警民比例一般不超过万分之十。而我国警民配置的标准则是每500人配备1名民警。“真正一线的执法和服务人员非常有限，社会管理和服务力量都严重不足，很难适应人口增长的基本要求”，一位参与发改委相关调研的官员告诉记者。
“强镇扩权”试点的三种模式
2004年开始有了转机。国家发改委当年下发了《关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》，其中明确，在合理确定事权和财权的基础上，将增强小城镇政府在推进小城镇发展和建设、履行公共职责、促进农村劳动力转移的统筹和协调能力。
从2005年到去年，我国共公布并确定了三批全国发展改革试点城镇，将128个中小城市和1016个城镇纳入一个试点。
姚庄早在2011年就被列为浙江27个小城市培育试点，执行一级财政管理体制，具体是：“以2010年为基期年，额定基数为12000万元，超收分成比例100%。”并明确执行期为三年。这也是目前特大镇财权改革中，较为普遍的做法，即“核定基数，超收部分按比例分成，一定几年不变”，由此扩大镇的财政留存比例。这让镇政府直接有了建设资金和灵活的管理权。
提到试点前后变化，姚庄镇党委书记朱苗提供了一组数据：2010年(试点前)与2012年(试点后两年)相比，姚庄的G D P从42亿元增长到61 .24亿元，增长了45.81%；财政总收入从3.3亿 元 增 长 到6 .0 2亿 元 ，增 长 了82.42%。“这种增长幅度之大和速度之快，在姚庄历史上是少有的，城乡居民得到了最大的实惠。”朱苗表示。
扩大经济社会管理权限，也是目前强镇扩权改革试点中较为普遍的一种做法，在权力下放方面，各地不尽相同。比如浙江余姚市泗门镇共扩权234项，最少的仅20余项。记者了解到，目前权限下放主要有三种方式：直接下放给镇政府；在镇设置各类行政服务中心，作为上级政府的分支机构办理事务；或者在镇设置派出机构，比如各个分局。
这三种方式，在姚庄均有涉及。行政管理方面，姚庄采用的是最后一种方式。按照党政机关内设“一局九办”优化机构设置，姚庄建立了浙江省首个乡镇级财政局、县监察局姚庄分局、县工商局姚庄工商分局等。为解决人手不够的问题，姚庄还新增了11名编制。
两年以来，姚庄的建成区面积从6.5平方公里扩大到8平方公里，扩大了23%；城市道路从50公里增加到66.04公里，增加了32%；建成区常住人口从3.7万人增加到4.5万人，增加了22%；城乡居民收入差距也在缩小。
继续放权还是撤镇改“市”？
姚庄一份最新的《强镇工作汇报》中提出，希望进一步加大财政扶持力度，土地出让金净收益全部归镇里，超基数部分增值税、企业所得税全额留镇。同时，希望县发改局、经贸局的投资管理权限以委托、授权形式下放到镇，并取得更多的用地指标。
同时，由于镇政府不是一级执法主体，使得很多权力无法执行。而上级政府在镇里设置的所谓“分局”，“其实并没有把权力下放给镇政府，而是把自己的权力换个方式执行”，一位不愿透露姓名的发改委相关研究所研究人员告诉记者，由于镇政府对这些部门缺乏管辖权，处理事务时，双方只能协商解决。
撤镇改市，是采访中多位学者和地方官员给予的建议。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞接受南都记者采访时指出，目前很多镇都达到了中小城市的规模，撤镇建市是可以的，而不仅仅是扩权，因为扩权只能起到缓解的作用，而且还会和县产生利益分割的矛盾。
民政部1993年发布的《关于调整设市标准报告的通知》规定：“少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于10万人，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。”
据统计数据，2008年我国小城镇镇区人口超过10万人的镇就有152个，其中人口在20万-50万的镇就有9个。按照现行《城市规划法》，市区和近郊区非农业人口50万以上算大城市，20万到50万算中等城市，20万以下算小城市，那么当时可以设立小城市的镇就有上百个，而当年的广东省东莞市虎门镇，镇区人口规模就已经达到57万，达到大城市规模。
镇改市进程缓慢盼顶层设计
国家发改委主任徐绍史在今年6月底向人大常委会汇报时明确指出，下一步促进城镇化健康发展的战略就包括，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。业内预测新一轮城镇化规划将有望重新调整设市标准。
去年底，浙江传出要初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。镇改市的呼声再度推向高潮。据公开报道显示，目前起码有江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展镇级市或强镇扩权试点。
但在实践中，镇改市却一直进行缓慢。同时，对于大镇设市应选择何种级别，县辖市，还是县级市，目前也仍有争论。民政部区划地名研究所原副所长浦善新公开表示，撤县设市并非整体升格，各个单位还是原来的级别，没有更多实实在在的利益。即使设市之后，政府可以收取城建附加税，这也不是国家给的，而是从本区域的企业中收取的。也有官员担心，一旦成立镇级市，特大镇的经济收入必将从此前隶属的县城划分出去，由此将对该县城发展带来严重影响。
其实，我国特大镇的改革并不稳定，曾出现反复。上世纪90年代中期，当时的温州龙港镇在财政、户籍等10个方面进行了综合配套改革，对龙港当年的崛起发挥了非常重要的作用。但随后出现了反复，苍南县几乎全部收回了下放的权限。广东、江苏、福建的试点的类似改革，最后也都无疾而终。
“目前很多强镇扩权的改革，县级政府和部门下放的权力都是以本级政府文件名义下发的，并没有纳入现有的法律体系”，发改委一份调研报告指出，随着地方党政负责人的变动，地方负责人注意力发生变化，改革也极容易出现反复。报告对此建议，要保障特大镇的稳定发展，必须赋予特大镇相应的经济社会管理权限，同时这些权限也必须是长期稳定的，受法律效力所约束，这就需要中央政府在此方面下更大的决心。
发改委一位工作人员提出，是否再次出现倒退，是否能够在政策上进行更大的突破，急需在总结实践的基础上进行顶层制度设计。
小城镇人口达到5万的规模，就可以设市
“强镇扩权是有机会能强的镇才能够扩权，不能盲目扩权。”中国城市发展战略研究会副会长易鹏日前接受南都记者专访，详解强镇扩权改革的经验得失，并建议调整设施标准，增加镇改市的数量。他认为，人口规模5万人以上的镇，凤凰、宏村等有旅游、文化、能源等专业特色和资源的小城镇，霍尔果斯、满洲里等口岸城市，湖北的小池镇等交通枢纽的节点小城镇，承担国土安全的小城镇以及城市群里面可承接产业外移的小城镇，这六类城镇需要做大做强。
等级制度加剧资源向上层城市集聚
南都：我们注意到，在国际上流行的城市化概念在中国被普遍称为“城镇化”，如何理解我国城镇化进程中“镇”的作用和地位？
易鹏：中国幅员辽阔，城镇数量多。而此前，在城市发展中，关于设立中小城市等问题上争议较大。中国地形地貌差异较大，加上目前存在大量农村人口，因此选择了“城镇化”这一带有国家特色的词，其实和国际上的“城市化”在本质上相差不大，只是体现更多的包含。
镇的位置决定了其地位。当前有一点需要注意，就是目前对镇级改革而言，毕竟还是相对较为弱势的一种改革，改革后的镇级政府，也仍处于弱势地位。镇在行政架构中所处的地位，决定了它的影响力。我认为，小城镇改革，万事都要回到“镇”这个落脚点。
南都：目前很多镇的行政级别成为了当地发展的约束，甚至出现“县吃乡镇”、“小马拉大车”的情况。对此，怎么评价？
易鹏：当前镇确实出现了行政向上级集中，这种现象在短时间内很难消除，就比如北京比广州好、广州比佛山好、佛山比下面的镇要好。中国的行政规律体现在中央集权制度，让更多的资源跟随城市的行政等级来对应，直接出现了直辖市比省会城市好，省会城市比地级城市好的基本局面。中国的国有或集体土地制度，也让上级政府权力在分配土地指标中处于主导地位，直接加剧了资源向更高行政级别城市聚集。财权也是如此，中央政府明确要求地方政府不能负债，但严格来讲一个健康的财政当然可以负债。与此类似，越到基层，上级对下级的权力管控越明显。
当然，我们不能只拿珠三角、长三角的个别案例来统揽全局。目前很多镇仍是“吃饭财政”，尤其是广大的中西部地区，还要借助上级转移支付。“小马拉大车”的情况仍不是主流，目前全国只有不到20%的镇存在这种情况。
全国800多建制镇具备做强条件
南都：中国现在的强镇扩权试点模式，会不会破坏中国传统的行政架构呢？
易鹏：我认为强镇扩权是有机会能强的镇才能够扩权，不能盲目扩权。所以我们肯定要分类，要筛选，哪些符合条件的镇进行扩权，肯定有一个标准确定。
南都：这项改革可以从哪些符合条件的镇推进？
易鹏：中国这部分能够做大的小城镇，主要集中这六类范围中：一是人口规模较大的镇，到2009年中国有809个建制镇的人口规模达到5万人以上，这样的镇可以通过镇改市的方式来做强。二是有旅游、文化、能源等专业特色和资源的小城镇，比如凤凰、宏村等。三是口岸城市，比如霍尔果斯、满洲里等。四是交通枢纽的节点小城镇，比如湖北的小池镇等。五是在城市群里面的小城镇，可以承接大城市的产业外移，比如北上广周边的系列镇。六是承担国土安全的小城镇。
我国目前只有661个市，数量比较少，可以扩大市的范围。强镇关键是给它一个政策的高位，包括财政、税收等权利和规划，都需要扩大。对一些确实条件发展地非常好的镇，还是可以给予更多别的方面的自主权，比如派出所改为公安局，而不是简单的派驻机构。
南都：现在有很多地方说我不要县这一级了，直接把镇升为市，你觉得这个可不可能呢？
易鹏：如果把镇改为市，会有很多冲突。主要还是我们现有经济不太发达，整体而言在全国范围，经济强镇并不多。绝大多数县现有经济不发达，资源有限，只有那么多资源，设立那么多市以后，可能导致资源更分散。
南都：在中国的历史长河之中，很成熟的一个架构就是省、地、县三级结构，很多学者都在建议要取消市一级的结构，直接省直管县，这种方式可行吗？
易鹏：如果把地级市这个层面撤掉，现阶段并不现实。因为历史上来说，当时人少，方便管理，目前人口规模则不一样。其次，目前的社会分工，社会的管理复杂程度大幅提升。已经形成了一个既得利益阶层，短时间要破除，难度还真不小。而且有的省下面的县有上百个，比如四川就有200多个县级单位。也管理不过来。所以我认为，这需要因地制宜，不能一刀切。
5万人的小城镇即可设市
南都：最近南京也在酝酿镇改市。未来镇改市会不会有所松动呢？
易鹏：不排除有松动的可能。但镇改市不能换汤不换药。如果只是改名字，没意义。关键在于内涵，相应的事权和财权要匹配。同时要有监督，如果不通过监督机制，搞形式就没有多大意义了。
南都：设市的条件是不是也可以放宽一些？
易鹏：目前是按10万人的标准设市，还包括财政收入、工业增加值、G D P等很多指标。但我认为，小城镇人口达到5万的规模，就可以设市。因为根据测算，5万人才是一个公共服务投入可以形成良性循环的一个点。5万人的标准，目前满足这个标准的行政单位数目可能不到1000个。
人口是决定一个城市产业规模和内需的关键指标之一。这种城市聚集效应，从国际城市化的人口迁徙变化数据，可以明显感觉出来。1970年至2011年，居住在50万人以下城市的城镇人口比重，由61 .6%下降为50 .9%，50万至100万人的由9.4%提高到10 .1%，100万至500万人的由18%提高到21 .3%，500万至1000万人的8%略微下降到7.8%，1000万人以上的由2.9%提高到9.9%。
中国人口从农村向城市迁徙，小城镇向大城市迁徙过程中，小城镇的人口规模受到一定程度的压制。中国当前有近2万个建制镇，平均镇区人口不到8000人。从经济规律来看，这种较小的人口规模要想进行基础设施的建设，其回报率自然明显偏低。资金逐利自然会考虑远离这种规模的小城镇，而是推动各种资源汇聚到大城市。
强镇扩权，利益冲突在所难免
南都：很多强镇扩权的试点，是扩大镇政府的财权和社会管理权限，是否会造成县级权力的空心化？
易鹏：这只是分工问题。美国联邦政府和州政府之间有分工，每一级政府管什么事有分工。而中国目前很多地方都是一锅粥，各种权力大都混合在一起，各级政府都在管，却又都管不好。其实，只要把蛋糕做大，就不存在是否空心的问题。镇级政府扩权，上面要放权，但各方彼此要有侧重，县级政府要侧重县一级的城乡统筹，镇级政府需要考虑如何自身做强做大，重点要放在城市建设上。
南都：镇政府扩权，会不会与县一级政府冲突？
易鹏：冲突在所难免。正因为目前有冲突，县政府才利用手里的行政资源压制镇。事实上，试点镇也可以采取适合中国国情的方式，比如在一些强镇，可以提高镇委书记的行政级别，比如提至副县级或县委常委，由于领导地位的提升，也可以扩大镇的话语权。
南都：盲目扩大镇的权力，会不会造成职能重叠？
易鹏：中央政府为什么不敢轻易放地方政府的权？省政府不敢放地级市的权？很重要的原因就是担心一放就乱。所以，最关键就是加强监督。放权同时，减少公务员人口规模、减少办公楼修建。
其实镇级政府的发展也不见得需要多大，镇上可以有很多民间组织机构，比如居委会、社会组织等，来承担一些政府的功能。历史上，很多村基本没有政府，怎么治理？就靠祠堂、长老、宗族维持运行。镇一级更要培养社会组织力量，以他们代替政府，从而在扩大社会管理能力的同时，又不增加政府的供养人数。比如镇政府可以购买公共服务，或不用购买，而形成内部自我约束。总而言之，宗族、家族势力要从村镇管理的角度上发挥重要作用，乡里乡规的作用也不能忽视。
采写：南都记者 葛倩 实习生 林鹭茜 发自北京
统筹：王卫国 李召
